包括の位置づけ

矛盾や疑問を感じています。基本的なことで申し訳ありません。
包括を委託されている法人ですが、市は条例を整備していないため
非常に仕事をしずらい環境になっています。
というのは、包括の設管条例がないため委託を受けてはいるものの
何に基づいて委託料が支払われているのか？また、センターの場所、
市がどう推進するのか等の基本のものが示されてないのです。
余計なお世話かもしれませんが不安です。運営協議会の条例だけある
のですが、これは、あくまでも業務の掌握や指導、人員確保のための
ものだと理解しています。当然、設管条例が先に整備されるべきであり
本来、市が考えるものだとも思いますが…その為職員の意識にも統一が
とれず法人として受託している事業が法人の運営方針で遂行できない状況です。
しかも、包括に配置した職員を市の管轄する課の職員とも取れるような
意識付けをされています。法人としては一番地域の現場に近い立場で
包括の業務を進めるべきだと思うのですが…
委託を受けているものとして申請に必要な添付書類、運営規程以下の
書類や事業を進めるため必要な様式等全て受ける段階で整えました。
そこで、実際に法的に設管条例や規則を整備することになっているのか？
もしくは、指導の対象になるのか？なるとすれば国なのか県なのか？
法令等参考になるものがあれば教えてください。又、何処に相談すれば
よいのかも併せてお願いします。